全国节水聚合赋能平台

搜索

微信

抖音

中文 English
返回

我国节水考核现状和对策建议

水利部发展研究中心 2022-05-07 09:00:00

我国节水考核现状和对策建议


 加强节水监督考核是建立健全节水制度政策,倒逼形成水资源开发利用刚性约束,提升水资源集约节约利用能力的有力举措。2014年习近平总书记提出了“节水优节、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路(以下简称“十六字”治水思路),并对加强节水考核提出明确要求“要像节能那样把节水作为约束性指标纳入政绩考核,非此不足以扼制拿水不当回事的观念和行为”。2019年,国家发展改革委、水利部联合印发了《国家节水行动方案》(以下简称《方案》),明确要求要逐步建立节水目标责任制,实行最严格水资源管理制度考核,严重缺水地区要将节水作为约束性指标纳入政绩考核。2021年,对表对标习近平总书记关于治水重要讲话指示批示精神,水利部党组确立了新阶段水利工作的主题为推动高质量发展,并把建立健全节水制度政策作为6条实施路径之一,明确提出要完善水资源监督考核,推动将节水主要指标纳入经济社会发展综合评价体系。贯彻落实党中央有关节水工作决策部署,推动新阶段水利高质量发展,必须坚持“节水优先”,进一步强化节水考核,充分发挥节水刚性约束作用,加快推动形成节水型生产方式和生活方式。


 一、节水考核现状

(一)国家层面

 国家层面尚未开展节水单独考核,节水有关指标被纳入其他综合考核体系一并进行了考核,如最严格水资源管理制度考核、生态文明建设目标评价考核、高质量发展综合绩效评价等。

 1.纳入最严格水资源管理制度考核情况

 2012年,国务院颁布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号),要求各地将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系,国务院对主要指标落实情况实施考核,考核对象为各省级人民政府。2013年,国务院办公厅印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》,明确对各省(自治区、直辖市)人民政府落实最严格水资源管理制度情况进行考核,考核结果交由干部主管部门,作为对各省(自治区、直辖市)人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据,当年水利部联合国家发展改革委等9部门对各省(自治区、直辖市)政府开展了考核。节水作为最严格水资源管理制度考核体系中的一部分考核内容,自2013年起随其一并进行了考核。近年来,随着习近平总书记“十六字”治水思路的贯彻落实,指标权重逐步提高,2020年度节水有关的考核权重占到30%~33%,主要用水效率控制指标9~12分,节水管理21分。

 2.纳入生态文明建设目标评价考核情况

 2016年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》,要求对各省(自治区、直辖市)党委和政府生态文明建设目标完成情况进行评价考核。评价考核采取年度评价、5年考核的形式,由国家发改委、生态环境部、中央组织部牵头,会同水利部等有关部门组织实施。考核结果经党中央、国务院审定后向社会公布,考核结果作为各省(自治区、直辖市)党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。生态文明建设目标评价考核在资源环境生态领域有关专项考核的基础上综合开展,万元GDP用水量下降、用水总量两个节水指标作为资源利用部分指标纳入了综合考核体系,指标权重为7%。

 3.纳入高质量发展综合绩效评价体系情况

 党的十八大以来,党中央对高质量发展绩效考核提出新要求。2020年,中办、国办印发《高质量发展综合绩效评价办法》,明确在国家层面实施高质量发展综合绩效评价。10月,中组部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》,要求聚焦推动高质量发展优化政绩考核内容指标,明确指出高质量发展综合绩效评价是地方政绩考核的重要组成部分。水利部积极与中组部、国家发展改革委、国家统计局沟通协调,把节水主要指标(单位地区生产总值用水量)纳入了高质量发展综合绩效评价体系。目前高质量发展综合绩效评价工作已开展实施,拟对2021年各地实施高质量发展情况进行评价考核。

(二)地方层面

 近年来,各地积极践行“节水优先”,不断压实节水目标责任,强化节水考核约束。经调查,当前各地开展节水考核的形式主要有两类:一类是水利工作考核,如最严格水资源管理制度考核;一类是政府综合考核,如政府目标责任(绩效)考核、经济社会高质量发展综合考核。

 1.把节水纳入最严格水资源管理制度考核情况

 根据国家实行最严格水资源管理制度有关要求,各地均设置了节水有关目标指标,并将其纳入了最严格水资源管理制度考核体系中,一并开展了考核。

(1)考核方式

 各地考核工作一般采用年度和期末考核相结合的方式进行,5年为一个考核期。考核程序通常包括自查、核查、重点抽查、现场检查,以及听取汇报、查阅资料等,考核工作组对各级政府的自查报告进行核查,并组织开展重点抽查和现场检查,认定考核等次,形成年度或期末考核报告,每年定期将考核报告上报省(自治区、直辖市)政府,经省(自治区、直辖市)政府审定后向社会公布。

(2)考核内容

 参照国家实行最严格水资源管理制度考核内容和模式,各地节水相关考核内容和指标涵盖了用水效率控制以及工业、农业、城镇等用水领域。从指标权重看,各地节水指标所占分值大部分在30%左右,其中北京、山西、宁夏、上海、浙江、重庆6个省份所占分值在40%以上,广西、海南等7个省份所占分值在30%以下。

(3)考核应用

 在考核结果运用方面,各地通行的做法是将考核结果经省级党委政府审定后予以通报,作为干部综合考核评价的依据。

 2.把节水纳入政府绩效考核情况

 在把节水指标纳入最严格水资源管理制度考核的同时,北京、天津等29个省份,进一步压实节水目标责任,还将节水纳入了地方政府绩效或经济社会发展综合考核体系。

(1)考核形式

 各地把节水纳入政绩考核的形式(名称)主要分两类:一类是将节水指标直接纳入“政府综合绩效考核”,包括北京、内蒙古等14个省份(见表1)。如北京为“纳入年度市政府绩效管理专项考评”,内蒙古为“纳入自治区党委政府对各盟市的年度绩效考核”,吉林为“纳入各市(州)政府绩效管理考评”。另一类是将节水指标纳入“经济社会发展综合绩效考核(评价)”,包括天津、河北等15个省份(见表1)。如天津为“纳入年度高质量发展绩效评价指标体系”,浙江为“纳入市级党政领导班子和领导干部推动高质量发展综合绩效考核”,贵州为“纳入各市(州)和县域经济发展综合测评”等。

表1 各地把节水纳入政绩考核形式统计

类别

纳入政府综合绩效考核

纳入经济社会发展综合考核

省份

北京、山西、内蒙古、吉林、湖北、上海、安徽、福建、宁夏、重庆、四川、云南、青海、新疆

天津、河北、甘肃、山东、河南、黑龙江、湖南、江苏、浙江、江西、广东、广西、海南、贵州、西藏

合计

14个

15个


(2)考核内容

 节水考核内容指标方面,山西、甘肃、上海、安徽、福建、江西、湖北、广西、重庆、四川、贵州、云南、青海、宁夏、新疆、西藏16个省份把节水指标作为水资源管理、推进河长制等工作考核的一部分,纳入了当地政府政绩考核指标体系,其他13个省份直接将1~4个节水关键指标纳入了政绩考核指标体系。节水考核内容及指标多集中在用水总量、万元GDP用水量降幅、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、节水重点工作落实等指标上,所占分值基本在0.1%~3%之间。其中,天津、河北、内蒙古、甘肃、上海、安徽、广东、海南、重庆、贵州10个省份,根据各市(区、州、盟)资源禀赋、基础水平和主体功能定位,分区分类设置了不同的考核指标和指标权重(见表2),开展了差异化考核。

表2 各地把节水纳入政绩考核内容指标权重

类别

分值占总分2%以上

分值占总分1%~2%之间(含1%)

分值占总分1%以下

省份

北京、吉林、浙江、重庆

天津、山东、上海、安徽、贵州、青海

河北、山西、内蒙古、甘肃、黑龙江、河南、河北、湖南、江苏、福建、江西、广东、广西、宁夏、海南、四川、云南、新疆、西藏

合计

4个

6个

19个


(3)考核应用

 在考核结果运用方面,大部分地区将考核结果纳入各级党政领导班子年度绩效考核,作为干部考核、选拔任用、行政问责、行政奖励(包括评优评先)、绩效奖金发放等的重要依据。如北京市将考核结果报市绩效办,作为市政府对区政府党政领导班子和领导干部绩效考核评分的组成;宁夏将考核结果作为县(市、区)领导班子成员效能奖发放的依据,考核排名后15%的县(市、区)要召开专题民主生活会或组织生活会,研究提出整改措施,自治区党委组织部参加,并约谈县(市、区)党政主要负责人。


 二、节水考核存在的主要问题

 总的来看,近年来节水考核工作取得了积极进展,节水目标责任逐渐压实,节水考核在推动地方落实节水工作要求、提高全社会节水效率和效益方面发挥了重要作用,但与中央提出的节水考核有关要求相比,还存在一些差距和不足。

(一)节水考核法规制度依据不足

 节水立法存在明显滞后,有关制度措施不完善,把节水纳入政绩考核缺少法律依据,制约了相关工作推进力度。从国家层面看,《节约用水条例》至今未出台,仅原建设部于1988年颁布了行政法规《城市节约用水管理规定》,但其范围仅限于城市区域,且时间久远,已不适应当前水安全保障与经济社会发展的需要。从地方层面看,虽有20多个省份出台了节约用水条例或管理办法,但存在制度不统一、内容不完整等问题,对节水考核有的仅有原则性的要求,有的并未涉及,据调研了解,仅有甘肃、河北、广东对把节水纳入政绩考核有比较明确规定。

(二)节水考核指标设置不尽合理

 节水考核评价是通过节水指标来具体体现,科学合理的考核指标可以更好地发挥考核的引导和约束作用。当前,各地节水考核指标设置还存在重点不突出、效果不实用、与节水新形势新要求不相适应等问题。目前,大部分地区多选择万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数等相对指标作为节水量化考核指标,绝对指标设置较少,对于反映地区年度节水工作重点和实施成效的指标也鲜有设置,且有的指标受经济发展等因素影响较大,难以反映地方真实节水成效,有的指标计算过程复杂,容易造成节水效果评价的失真,地方争议较大,亟需进一步加强考核指标科学合理性研究。

(三)节水考核结果运用仍不强

 当前,节水考核作为最严格水资源管理制度考核体系一部分,与单独组织实施的节能考核相比,在监督作用和影响程度上都有一定差距,亟需从制度机制、方法措施、保障条件等方面加大力度。此外,部分地区还未全面将节水指标纳入到地方政府综合绩效考核体系,将节水指标纳入政府绩效或地区经济社会发展综合绩效考核的地区,节水考核有关目标指标权重设置偏低,大部分地区的节水指标仅占总权重的1%左右(据了解,节能有关指标可占到约2%左右),而除吉林省外均为非约束性指标,节水指标的刚性约束作用较弱。

(四)节水考核指标统计监测基础薄弱

 节水考核指标计算需要大量的监测统计数据支撑,节水计量监测设施及统计制度的完善程度,直接关系到节水考核结果的真实性和准确性。当前,我国用水计量监测设施建设不够完善,用水计量率不高,特别是农业计量监测覆盖率偏低,城镇和工业用水在线计量监测率不高,难以支撑用水统计数据质量,与实际情况相比存在一定偏差。节水统计制度不完善,缺乏统一的统计标准、实施方法,以及资料收集、汇总管理制度,统计基础薄弱,一定程度上影响了节水考核的准确性。


 三、对策建议

 针对节水考核存在的突出问题,结合节水工作面临的新阶段、新形势、新任务,提出如下建议。

(一)加强节水法规制度建设

 一是加快推动出台《节约用水条例》,理顺节水管理体制机制,明确政府、部门、单位和个人的节水责任,建立健全节水考核管理制度,实现节水考核制度法定化,为把节水作为约束性指标纳入政绩考核提供法律依据。

 二是以建立水资源刚性约束制度为契机,强化各级政府节水主体责任,加快制定出台《节水目标责任制和考核管理办法》等相关规范性文件,推动县级以上人民政府把节水作为约束性指标纳入地方政府综合绩效(目标责任)或高质量发展考核体系,将考核结果作为对各地党政领导班子和领导干部年度考核、任职考察、换届考察的重要内容。

(二)加大把节水纳入政绩考核工作推进力度

 一是强化最严格水资源管理制度考核中节水内容考核,提高“严重缺水地区将节水作为约束性指标纳入政绩考核情况”指标分值。强化考核结果运用,研究提出对节水部分考核结果单独进行等次评价办法,对节水考核过程中发现的问题,按照最严格水资源管理制度考核有关规定,反馈至地方人民政府,督促做好整改落实。

 二是进一步跟踪高质量发展综合绩效评价工作实施情况,继续推动将节水有关指标作为高质量发展综合绩效评价的重要内容,适当提高节水指标考核权重,争取分值不低于或接近节能相关指标分值。指导地方将节水指标纳入地方高质量发展综合绩效评价体系,适当增加指标权重,并列为约束性指标,对节水指标、目标任务完成情况较差的,探索采取考核降档、一票否决、重点约谈等处理措施。

(三)完善节水考核指标及计分方法

 一是加强采用居民综合人均用水量、单位工业产品耗水量等绝对指标可行性的研究论证,研究提出一些可直接监测的便于量化计算的指标,避免单纯采用相对指标及计算过程复杂的指标造成的失真问题。

 二是统筹考虑超采地区、缺水地区、沿海地区、丰水地区等不同地区对水资源管控要求,以及地方经济社会发展对水资源的需求,研究设置差异化节水考核指标,使考核更加体现“节水优先”及“水资源最大刚性约束”的要求。

 三是完善用水总量控制、用水效率等考核指标核算方法,在计分方法上,既要考虑考核地区节水指标的年度进步值,也要考虑该地区的现状节水水平,避免出现节水水平高的地方分数反而偏低的问题。

(四)加强节水考核基础能力建设

 一是完善用水计量体系。加强农业、工业、服务业及城镇监测计量设施建设,提高取用水监测计量率,推广重点取用水企业水量在线采集、实时监测。建立监测计量网络系统,优化全国用水统计调查直报管理系统,建立电子化信息平台,逐步提升自动化、信息化监测管理水平。

 二是借鉴节能考核经验,加快节水考核统计和监测制度体系建设,制订节水统计指标体系,规范用水总量、用水效率等指标监测统计方法,健全统计指标体系和调查体系,增强节水考核能力建设。充分发挥节水部际联席会议制度作用,统筹国家发改委、工信部、住建部、农业农村部等在节水方面的工作,建立制度化的、部门之间考核数据分工协作统计机制,使各项统计调查任务落实、责任到位。

 三是健全公众参与机制,畅通公众参与渠道,设置对各地节水成效和水平的公众评价机制,并纳入节水考核体系,建立监督举报平台或热线,鼓励群众对违规用水、浪费水等行为进行检举揭发。



作者:樊 霖  郭姝姝  庞靖鹏


相关链接:

扫一扫在手机端打开当前页

二维码

为你推荐

全国生态日

国家节水标志

节水

节水

节水

节水

节水

节水

节水

中国节水灌溉网

视频

大揭秘|故宫为何能600余年不积水?

穿越时空,溯源“世界水日”“中国水周”

视频|公民节约用水行为规范

投稿