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加快建立健全节水制度政策

水利部发展研究中心 2021-10-14 09:48:23

 建立健全节水制度政策是推动新阶段水利高质量发展的重要实施路径。李国英部长在水利部三对标、一规划专项行动总结大会上指出,要坚持量水而行、节水为重,从观念、意识、措施等各方面把节水摆在优先位置,建立健全水量分配、监督、考核的节水制度政策,全面提升水资源集约节约安全利用水平。推动新阶段水利高质量发展,必须深入贯彻节水优先的方针,加快建立健全初始水权分配和交易制度、水资源刚性约束制度、全社会节水制度,为全面提升水资源集约节约安全利用水平提供制度和政策保障。


 、积极推动建立健全初始水权分配和交易制度

 建立初始水权分配和交易制度是发挥市场机制优化水资源配置的前提条件和基础,是形成促进节水内生动力的重要手段。水利高质量发展迫切需要大力推进水权水市场建设,深入开展水价改革,夯实市场配置资源的基础,这既是“两手发力”的要求,也是建立健全节水制度政策的必由之路。


 建立健全初始水权分配制度。只有合理分水明确初始水权,才能使各级行政区域和用水者都有自己明晰的“水账本”,才能合理地规划自己的用水行为,政府对水资源的监督管理也才能有据可依。首先要加快明确区域取用水权益,合理确定重要河湖主要控制断面基本生态流量(水量)并加快江河流域水量分配、地下水管控指标确定,健全省、市、县三级行政区用水总量管控指标体系,将用水总量控制指标尽快配置到各河段、湖泊、水库和地下水等各类地表水源和地下水源。其次要加快明晰取用水户水权,直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,通过取水许可,明确取水权。对于已经办理取水许可证的取用水户,要在科学核定取用水量的基础上,确认取用水权;利用灌区等公共供水系统用水的单位和个人,可采取发放用水权属凭证、下达用水指标或按照行业用水定额测算用水量等多种方式,确认用水权;农村集体经济组织的水塘及其修建管理的水库中的水,其用水权由农村集体经济组织及其成员享有。


 建立完善水权市场化交易制度。水市场和水权交易是充分发挥市场配置水资源作用、实现水资源高效配置和利用的重要途径。要大力推进地区间、流域间、行业间、用水户间等多种形式的用水权交易,对用水总量达到或超过区域总量控制指标的地区,原则上只能通过用水权交易解决新增用水需求。在保障粮食安全的前提下,鼓励工业企业通过投资农业节水获得水权,鼓励灌区内用水户间开展水权交易。鼓励通过依法规范设立的水权交易平台开展水权交易。强化水资源用途管制,加强对水权交易活动的监督管理。


 创新用水价格形成机制。水价机制是发挥市场配置资源作用的基础和核心,建立节水水价形成机制是水利改革的重要任务和内容。要深入全面推进水资源税改革,考虑用水户类型、承受能力等因素,合理确定水资源税率:地下水超采区、水资源短缺地区取用地下水的税额应高于地表水,城镇公共供水管网覆盖地区利用自备水源取用水的应从高确定税额,特种行业取用水应从高确定税额。要全面推进农业水价综合改革,探索分级、分类、分档制定农业水价,在终端用水环节探索实行分类水价,健全农业用水精准补贴机制,按照农业实际节约用水量给予财政补贴或奖励。要大力推进水利工程供水价格改革,在严格监审“准许成本+合理收益”的基础上,综合考虑水资源稀缺程度、市场供求状况、用水者承受能力,形成激励提升供水质量、保障供水工程和设施良性运行、促进水资源可持续利用的供水价格形成机制。


 二下大力气建立水资源刚性约束制度

 建立水资源刚性约束制度是发挥政府职能作用推动水资源节约与保护的政策保证。围绕建立健全水资源刚性约束制度,要通过建立水资源刚性约束指标体系,进一步完善水资源消耗总量和强度双控机制,强化规划和建设项目水资源论证的约束作用,完善取水许可制度,规范取水许可管理,严格水资源用途管制,健全取水用水监测体系,完善水资源监督考核,压实目标责任,层层传导压力,真正像抓节能减排一样抓好节水,促使政府、企业、用水者都充分认识到落实节水的重要性,倒逼全社会改进用水方式和提高用水效率。


 严格水资源消耗总量管控。把水资源作为刚性约束,核心是要坚持以水而定、量水而行,这首先要求明确用水总量管控指标并严格开展用水总量控制。要加快明确省、市、县三级行政区用水总量并将用水总量控制指标分解落实到江河地表水源和地下水源。各地区开发利用的地表水总量,不得超过水量分配方案明确的地表水可用水量,且要符合基本生态流量要求;开采利用的地下水总量,不得超过地下水可用水量,且要符合地下水水位控制要求。要严格按照本地区可用水量进行取水审批,严格水资源用途管制,科学下达用水计划。强化取水许可事中事后监管和计划用水落实监督管理,在水资源超载地区,按水源类型暂停相应水源的新增取水许可,临界超载地区暂停审批高耗水项目新增取水许可。


 坚持以水而定、量水而行合理确定经济社会发展布局、结构和规模。国土空间等相关规划坚持“以水而定”,将水资源承载能力作为规划的基本依据;重大建设项目布局规划及其他各类专项规划,涉及水资源保护利用的,要严格进行规划水资源论证。落实“以水定地”,农业生产布局应充分考虑水资源承载能力,水资源短缺地区不再新增灌溉面积和灌溉用水量,水资源超载地区采取轮作休耕、结构调整、发展旱作农业等措施适度退减灌溉面积,农田灌溉不满足节水标准要求的实施节水改造或调整农业种植结构。落实“以水定产”,制定产业准入负面清单,充分考虑水资源保护和开发利用条件,水资源短缺地区严格控制高耗水工业项目,倒逼产业结构和规模的调整。落实“以水定城”,根据水资源承载能力优化城市空间布局和人口规模,水资源短缺地区从严控制高耗水服务行业用水项目,严禁不顾水资源条件搞人造水景观。


 强化规划和建设项目水资源论证中的节水评价。在开展规划和建设项目水资源论证时,要将节水评价作为重要内容,科学论证分析涉及区域的用水水平、节水潜力,评价取用水的必要性、可行性,分析节水指标的先进性,评估节水措施的实效性,合理确定取用水规模。根据节水要求提出限制类、淘汰类产业名录,纳入负面清单管理,严格控制高耗水工业项目,不满足节水标准要求的一律不得批准,并对现存高耗水工业和服务业开展专项整治行动。强化落实节水“三同时”管理制度,新建、改建、扩建的建设项目或技术改造项目,节水设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。


 严格用水强度控制。以用水定额为基础的用水效率评价和管控,是推动用水精细化管理的基础,是体现节水工作整体水平的重要标志。要考虑经济社会发展水平、用水结构、用水技术水平等方面差异,优化水资源利用强度评价指标体系,科学确定全国和各省(区、市)若干关键用水效率控制指标并分解落实。聚焦农业灌溉、工业生产、服务业、公共机构、居民生活等用水领域,加快构建多层次节水定额标准体系,特别是要加快完善高耗水行业的用水定额。推动水资源短缺地区、水资源超载地区制定严于国家标准的地方节水标准,开展用水定额对标达标行动。完善国家、省、市三级重点监控用水单位名录,在水平衡测试基础上,定期开展用水单位用水效率和节水成效评价,对未达到节水要求的进行整改处理。


 健全用水监测计量体系。用水监测计量是强化节水监督管理、落实水资源刚性约束的基础和条件。要加快完善水资源监测站网布设,加强江河流域跨行政区界断面、水量分配和生态流量重要控制断面、地下水、规模以上取退水口等监测设施建设,加快建成较为完整的水资源监测计量体系。推动工业园区、规模以上工业企业用水监测计量全覆盖,加快配全三级水计量设备。完善农业农村取用水监测计量体系,实现大中型灌区渠首取水口计量全覆盖,大力推进干支渠口门、农村集中式养殖场、规模以上地下水取水井监测计量设施安装,小型灌区和末级渠系根据管理需要细化计量单元。对城市河湖湿地采用新鲜水生态补水实施全面监测计量。按照智慧水利建设要求,大力推广运用智能监测计量设施,加快推进重点取用水企业实现水量在线采集、实时监测。推动新建改建扩建用水项目同步建设自动化监测设施。优化全国用水统计调查在线直报管理系统,规范用水统计制度。


 重构节水工作责任考核制度。严格的考核是实现刚性约束的关键,只有真正建立健全节水工作责任制和问责制,一级抓一级,层层抓落实,才能促使各级人民政府充分认识节水的重要性,真正把节水作为硬任务,形成强有力的节水工作格局。将节水主要指标纳入经济社会发展综合评价体系,地方各级人民政府对本行政区域节水负总责,严重缺水地区要将节水作为约束性指标纳入当地党政领导班子和领导干部政绩考核。充分利用好节约用水工作部际协调机制明确责任分工和强化督促落实的作用,推动建立省级人民政府定期向国务院报告节水落实情况的制度。完善水资源超载地区治理目标责任机制,督促地方各级人民政府限期完成超载治理目标。


 三、努力推动建立健全全社会节水制度

 水与社会生产、生活、生态诸方面息息相关,实现水利高质量发展必须发挥全社会力量共同参与水资源高效利用和节约保护的作用,形成全社会节水的局面。建立健全全社会参与节水的制度,将节水理念、意识、习惯、法律、政策、技术等贯穿到社会生产、家庭生活和生态环境保护等各领域、各方面和各环节,真正形成不同行业主管部门、用水主体以及社会公众的合力,推动全社会共同节水护水。


 深入落实国家节水行动。实施国家节水行动,是明确各地区各部门节水目标任务,构建部门共建共治平台,统筹各方面力量,形成节水工作合力的重要举措。新阶段要进一步细化落实国家节水行动方案规定的各项任务和要求,严格目标责任管理,盯紧重点地区和重点用水户,推动“农业节水增效”“工业节水减排”“城镇节水降损”以及“科技创新引领”等重点节水行动目标任务对标达标。进一步健全节水载体建设机制,积极扩大节水载体建设范围,有序开展省级及以下事业单位、市县级机关的节水型单位建设以及节水型学校建设。鼓励和支持用水企业、学校、医院等定期开展水平衡测试,有针对性地采取节水措施。探索对县域节水型社会建设实施综合性财政奖补政策,进一步规范县域节水型社会达标建设各环节,完善县域节水型社会达标建设标准,促进县域节水型社会建设工作扎实推进。


 研究建立节水激励机制。充分发挥财税、金融等政策的作用,发展壮大节水产业,建立节水产品价值实现机制,是推动形成节水新格局、实现节水高质量发展的关键措施。要加大节水产业扶持和市场培育,建立从研发、生产、使用到服务等不同类型的节水企业的标准规范和认定、发布、考核制度,联合税务、工信、发改等部门,为发挥企业所得税优惠撬动节水企业的积极性和主动性创新有利条件,推动建立全社会节水的制度和机制。扩大节水企业所得税税收优惠范围,加大对节水产业的税收支持力度,修订完善《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》,进一步扩充节水专用设备的领域、范围和性能参数等,按专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额。充分发挥水效标识、节水产品认证等政策制度的导向作用,规范节水产品市场,为高效节水产品、技术的推广营造公平有利的市场环境;健全合同节水支持政策,争取中央财政安排资金对合同节水管理项目给予奖励,深入打造合同节水典型示范项目,形成合同节水管理服务平台,积极推广合同节水模式。落实节水补贴政策,对节水技术研发、节水设施建设、节水技术改造等进行奖励和补助;对购买高效节水的生活用水器具实行补贴,扩大节水器具购置补贴范围;在公共机构节能工作部署中将节水器具改造和节水示范项目建设作为重点,给予财政资金倾斜支持。建立健全促进节水金融支持政策,借鉴节能减排金融支持政策经验,逐步推广信贷节水,创新设立“政银合作”金融产品,开展“节水贷”业务,将其纳入绿色信贷政策框架,优先解决节水先进企业融资难题。


 健全节水技术转化推广机制。更多运用成熟适用技术,发挥先进适用技术对节水的支撑作用,是新阶段节水的重要任务。推动将节水基础研究和应用技术创新性研究纳入国家中长期科技发展规划、水利科技创新规划、生态环境科技创新规划等。重点围绕用水精准计量、水资源高效循环利用、节水灌溉控制、管网漏损监测智能化、管网运行维护数字化、非常规水源利用等领域,对标世界先进技术,加大节水新产品、新技术、新材料研发,推动节水工艺创新,加强大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术与节水技术、管理及产品的深度融合。建立“政产学研用”深度融合的节水技术创新体系,加快节水科技成果转化,推进节水技术、产品、设备使用示范基地、节水型社会创新试点建设。鼓励企业加大节水装备及产品研发、设计和生产投入,降低节水技术工艺与装备产品成本,提高节水装备与产品质量,提升中高端品牌的差异化竞争力,构建节水装备及产品的多元化供给体系。鼓励通过信息化手段推广节水产品和技术,拓展节水科技成果及先进节水技术工艺推广渠道,逐步推动节水技术成果市场化。


 全面提档升级节水宣传教育。鼓励引导社会公众自觉参与爱水、惜水、节水行动,需要我们不断加强节水宣传教育、知识普及、信息公开和政策解读。针对不同主体分类施策,面向不同受众,综合运用传统媒体和新兴传播手段,对党政干部和行业从业人员、中小学生、社会公众等不同群体分类开展节水宣传教育。逐步将节水纳入国民素质教育和中小学教育活动,普及国情水情和节水知识。加强高校节水相关专业人才培养。打造品牌宣传活动,进一步支持开展世界水日、中国水周、全国城市节水宣传周等形式多样的主题宣传活动,倡导简约适度的消费模式,提高全民节水意识,营造全社会节水惜水的良好氛围。



来源|水利部发展研究中心

作者|李肇桀  张  旺  王亦宁  李新月


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